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Sobre el entorno de creación, uso y conservación del documento electrónico

Como comentaba en la anotación anterior, uno de los problemas en la configuración de la gestión del documento electrónico y del hasta ahora apenas perfilado Archivo Electrónico Único en las administraciones españolas, es que no parece partir de una definición de los entornos de creación, uso y gestión de los documentos y de su flujo a través de distintos sistemas de información a lo largo de su ciclo de vida (incluida su fase “histórica”).

De una forma sencilla, se podrían distinguir, en función de su propósito principal, tres tipos básicos de sistemas de información que trabajan con documentos de archivo:

  1. Sistemas de tramitación o de gestión de procesos de negocio (business systems): sistemas destinados a la creación o gestión de datos sobre las actividades de una organización, o la administración de uno o varios procesos de negocio de la misma, de forma integral o parcial, incluyendo –como señalan las normas ISO 16175- las aplicaciones cuyo principal objetivo es facilitar las operaciones entre una unidad organizativa y sus clientes (sistemas de comercio electrónico, CRM, bases de datos construidas ex profeso o personalizadas y sistemas de gestión de recursos humanos o financieros). Asimismo, creo que podrían (y deberían) englobarse bajo esta denominación genérica los sistemas corporativos de correo electrónico.
  2. Sistemas de gestión de documentos de archivo (records systems): con carácter general, su objeto es exclusivamente la documentación electrónica administrativa (documentos de archivo). Sus funcionalidades permiten llevar a cabo todos los procesos de la gestión: captura, registro, clasificación, descripción, control de acceso…, hasta la ejecución de los calendarios de conservación y, consecuentemente, la eliminación de los documentos o su transferencia al sistema de archivo definitivo. Para tratar de asegurar una correcta gestión de los documentos, manteniendo un control intelectual eficaz o una “cadena de custodia” a lo largo del continuo de los mismos, en los distintos contextos organizativos y tecnológicos, existen diversas formas de enfocar el diseño y la implantación de este tipo de sistemas. MoReq2010, por ejemplo, diferencia tres tipos de arquitectura:
    • Gestión de documentos centralizada: arquitectura tradicional según la cual los documentos se capturan desde los distintos sistemas de tramitación, para su gestión centralizada en un repositorio controlado por el sistema de gestión de documentos.
    • Gestión de documentos “in situ”: se trata de un modelo emergente en el que la gestión se realiza en el mismo sistema de tramitación en el que se crean, interactuando con el sistema de gestión de documentos.
    • Gestión de documentos “embebida”: en este caso, las funcionalidades del sistema de gestión de documentos son asumidas por el propio sistema de tramitación.

    La complejidad de los sistemas de tramitación y los distintos formatos de la información manejada por los mismos, entre otros factores, pueden llevar a una organización a optar por uno u otro modelo de arquitectura, o a la convivencia de varios en un mismo sistema, aunque compartiendo servicios comunes (clasificación, calendario de conservación, etc.). Además, es posible que por razón de cambios tecnológicos o organizativos se tengan que realizar transferencias entre distintos sistemas de gestión de documentos (lo cual no es muy recomendable por los riesgos para la integridad de los documentos por pérdidas de información contextual que puede ocasionar cada transferencia, como señala el citado MoReq2010).

  3. Sistemas de archivo electrónico (archival systems): finalmente, los documentos de conservación permanente habrán de ser transferidos a un sistema en el que se garantice su preservación o conservación a largo plazo y se facilite su acceso de forma coherente con las necesidades de los usuarios. La mayor parte de las implementaciones actuales de este tipo de sistemas se han definido de acuerdo con el modelo OAIS (Open Archival Information System). Un ejemplo cercano que cuenta con bastantes años de desarrollo a sus espaldas es el proyecto RODA (Repositório de Objetos Digitais Autênticos) de la Direção-Geral do Livro, dos Arquivos e das Bibliotecas del Ministerio de Cultura de Portugal, con la colaboración de la Universidade do Minho. Y más cerca aún tenemos a iARXIU, del Consorci Administració Oberta de Catalunya.

Y ante este panorama que se acaba de describir someramente, ¿qué supone el Archivo Electrónico Único? ¿En qué va a consistir? ¿Será una aplicación? ¿Un sistema de información destinado únicamente a la fase de conservación permanente? ¿O quizás se plantee como un sistema institucional de archivo, único para cada administración, que abarque de forma integral todo el ciclo de vida de los documentos? Esta falta de concreción y de vinculación con el entorno en el que se crean, gestionan y mantienen los documentos supone un importante lastre para que las distintas administraciones lleven a cabo su transformación digital. Desde el punto de vista archivístico ya se empiezan a escuchar las primera voces llamando la atención sobre esta cuestión, como muestra el debate abierto estos días en la lista de correo Arxiforum por Alfonso Díaz-Rodríguez con el asunto “Archivo Único”.

En el ámbito de la Administración General del Estado (AGE), esta falta de concreción se percibe en la definición de los desarrollos tecnológicos que se vienen planteando. Así, parece que las funciones de sistemas de gestión de documentos de archivo se quieren cubrir mediante el sistema InSide pero, de momento -y como señalamos en la anterior entrada-, cuenta con unas funcionalidades y herramientas bastante limitadas (parece más un EDMS que un ERKS o EDRMS). Como sistema de archivo electrónico se viene trabajando en Archive, “una aplicación web de archivo definitivo”, aunque en algunas presentaciones que he podido ver parece que pretende funcionar también como sistema de gestión de documentos de archivo (lo cual no sería muy operativo en un sistema que pretende construirse conforme a OAIS).

Aún hay tiempo para alinear esfuerzos y establecer una hoja de ruta que nos lleve a buen puerto. Únicamente hace falta, como ya he dicho, un poco de respaldo político, planificación estratégica y enfoque integral de los proyectos.

 

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Gestión de documentos y archivo electrónico único en la AGE: primeras impresiones

Aprovechando que la semana que viene tendrán lugar en Madrid una Jornada sobre interoperabilidad y archivo electrónico en el marco europeo y el Congreso Nacional de Innovación y Servicios Públicos (CNIS), en el que también se abordarán cuestiones relativas a los archivos y la gestión de documentos electrónicos, me gustaría plantear una breve reflexión sobre la manera en que se está trabajando en esta materia en la Administración General del Estado (en adelante AGE) y, especialmente, los problemas que más o menos se pueden detectar “desde fuera”.

Respaldo político, estrategia y planificación

El camino hacia una Administración que documente su actividad por medios exclusivamente electrónicos y mantenga dicho testimonio para sus usos presentes y futuros, a efectos de responsabilidad y memoria, en un Archivo Electrónico Único, se inició hace ya unos años con importantes pasos a nivel legislativo. Principalmente, a través de la normativa emanada de la Ley 11/2007 y, más recientemente, con la nueva ley de procedimiento administrativo. Sin embargo, este impulso legal no parece haber venido acompañado de un también imprescindible impulso político. Al menos, no con el ímpetu que creemos que merece la gestión y el tratamiento archivístico de los documentos electrónicos.

Los archivos no forman parte de la agenda política del Gobierno. No hay una “política archivística común” (aunque sí se han aprobado las políticas de gestión de documentos de dos departamentos ministeriales –Hacienda y Administraciones Públicas y Educación, Cultura y Deporte-), ni se cuenta con un programa estratégico que sirva para aglutinar y coordinar los distintos proyectos existentes (por ejemplo, no se aborda como plan específico en el marco de la Agenda Digital para España -aunque sí existe uno sobre implantación del expediente judicial electrónico-). Tampoco hay un único comité responsable de dirigir los esfuerzos de las distintas partes implicadas (quizás se podría articular a través del recientemente constituido Grupo de Trabajo para el Documento, Expediente y Archivo Electrónicos del Comité Sectorial de Administración Electrónica, en principio destinado a la cooperación entre administraciones).

A ello habría que añadir un mal que parece endémico en lo que a la gobernanza de los proyectos públicos se refiere: la información sobre los mismos suele ser escasa, y trasluce la impresión de no seguir una metodología de gestión para su diseño e implementación. Y, si lo hace, de que o bien no se documenta adecuadamente, o su documentación no se difunde de la forma más deseable (¿llegará a ingresar en su día en el Archivo Electrónico Único?). El elemento clave es la aparente ausencia de una definición clara de los proyectos, esto es, que los mismos partan del establecimiento y priorización de unos objetivos concretos, sobre la base de unas necesidades y unos recursos disponibles previamente identificados, lo cual hace muy difícil analizarlos y ponerlos en común.

Todo ello (carencia de impulso político, liderazgo, programa integral y adecuada definición de los proyectos) supone, en mi opinión, un lastre a la hora de avanzar en este camino. Y se encuentra detrás de otro eje de problemas: la falta de vocación integral de los proyectos.

Vocación integral de los proyectos

Los principales esfuerzos que está llevando a cabo la AGE en esta materia se están concentrando en el desarrollo de aplicaciones tecnológicas, fundamentalmente a través de dos proyectos:

  • Por un lado, el constituido por la Suite InSide, un conjunto de aplicaciones que se presenta como sistema para la gestión integral de documentos electrónicos pero que, por lo que desprende la lectura de la documentación disponible, está básicamente destinado a la creación de documentos y expedientes electrónicos conformes a los requisitos ENI (bien ex novo, bien desde algunas -pocas por el momento- aplicaciones, bien a partir de una digitalización) y su almacenamiento, sin incorporar otras funcionalidades y herramientas de gestión de documentos.
  • Por otro, mediante Archive, concebida como “una aplicación web de archivo definitivo” basada en el modelo OAIS, por lo que podemos deducir que estará enfocada a la conservación a largo plazo de los documentos (previamente calificados como de conservación permanente, se entiende), esto es, a la parte representada en color rojo en la parte derecha de la infografía que encabeza esta anotación. Aunque no está muy claro, habida cuenta de la información que aparece sobre la nueva versión que se acaba de difundir hoy mismo:

Archive proporciona las herramientas necesarias para la creación por parte de un super-administrador de un sistema de administración y gestión de Centros de Archivo multidepartamental, así como la integración en Archive de las correspondientes aplicaciones consumidoras y la gestión de los documentos y expedientes electrónicos remitidos por las mismas.

Como puede verse, estas soluciones cubren sólo parcialmente el ciclo de vida de los documentos electrónicos. No parece que se hayan abordado aún los requisitos y funciones de la gestión de documentos que deben de aplicarse en los entornos de creación y uso de los documentos, esto es, en los sistemas de tramitación (business systems, en azul en la imagen). Ni tampoco, cómo va a producirse la gestión de dichos documentos, los sistemas a los que habrán de incorporarse y en los que deberían ser gestionados y controlados con fiabilidad, integridad, conformidad con las normas legales y reglamentarias, exhaustividad y carácter sistemático (ISO 15489:2001), hasta su eliminación o transferencia al archivo definitivo.

En el mismo sentido, otro gran déficit de este proceso es la escasa atención que requiere la construcción de las principales herramientas sobre las que ha de pivotar el sistema: los calendarios de conservación y los cuadros de seguridad y acceso (ambos sobre la base de un cuadro de clasificación que deberá ser funcional). ¿Suponen estos procesos una prioridad en la planificación de los distintos departamentos?

Una problemática común con otras administraciones

Creemos que el éxito de este largo proceso, que no ha hecho sino dar sus primeros pasos, está condicionado a la subsanación de las carencias que pudieran existir en torno a los dos ejes que se acaban de señalar: contar con respaldo político, estrategia y planificación, por un lado; y unos proyectos orientados a abordar la cuestión de forma integral (tanto en lo referido al ciclo de vida de los documentos, como al englobe tanto de los aspectos tecnológicos como de los archivísticos).

Unas carencias que, por lo que parece, se repite en otras administraciones. Valga como muestra un extracto de las notas que Joan Carles Faus, encargado del archivo de Gandía, recogió al respecto de las conclusiones de la Jornada técnica de gestión documental que el pasado 16 de febrero reunió a los responsables técnicos de entidades públicas de las tres provincias valencianas, y que publica el blog eAdmin Journal:

  • La falta de estrategias claras y uniformes en gestión documental electrónica, provoca una deriva casi exclusivamente tecnológica en muchas entidades locales. […]
  • El 90% del éxito en la utilidad de una aplicación informática no está en la tecnología, sino en la toma de requisitos y en la cultura del cambio. La afirmación de que hay demasiada tecnología y poca organización, refleja ritmos bien diferentes entre el área TIC y las políticas de organización y gestión documental. Particularmente, la comunidad profesional archivística ha de ser consciente de su rol en la trinchera de la producción documental electrónica, y establecer líneas de intervención unívocas más allá de la custodia patrimonial, y el área jurídica organizativa no derivar la posibilidad de éxito únicamente a los recursos informáticos (hardware y software).
  • Las herramientas tic de gestión electrónica han de acompañarse y complementarse obligatoriamente con políticas y estrategias de gestión documental. La ausencia de este marco archivístico en las organizaciones genera la producción de “bolsas” de documentación digital sin contextualización en las funciones de las entidades, imposibilitando la aplicación del ciclo de vida y la preservación sostenible de las fuentes primarias de información. Paradójicamente, el acceso a la información pública podria truncarse precisamente en escenarios de producción electrónica exclusivamente bajo la óptica de aplicaciones informáticas.
  • Se deben planificar las acciones en el ámbito de la gestión de documentos / gobierno electrónico de manera secuencial y acumulativa, evitando en lo posible las acciones aisladas o faltas de planificación.[…]
  • La multidisciplinaridad de roles técnicos que tienen que vehicular y liderar la gestión documental electrónica es una evidencia, desde juristas, informáticos, responsables de innovación, modernización, gestión documental y archivo. Aun así, las Administraciones públicas no tienen actualmente una estructura de personal adecuado a las exigencias de este nuevo escenario exclusivamente electrónico. Hace falta la adecuación urgente de los roles, las responsabilidades, y la relación de puestos de trabajo para apoyar con garantías al nuevo paradigma de producción electrónica.

Esperemos que en las citas de la próxima semana se den a conocer mejoras en estos sentidos, que permitan seguir avanzado por el buen camino. Por la cuenta que nos trae.

Nota: la imagen de cabecera (“Information flow between live and archival systems”) ha sido extraída del documento Introduction to the Common Specification for Information Packages in the E-ARK project, uno de los entregables del proyecto E-Ark.

 

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Sobre la propiedad intelectual de las descripciones archivísticas

Hablando recientemente con unos compañeros, salió a la palestra una cuestión que a menudo es objeto de comentario en foros profesionales cuando se tocan temas de propiedad intelectual: los derechos de autor de las/os archiveras/os con motivo de las descripciones que realizan como parte de su actividad. Lo que sigue a continuación son unos breves apuntes que tenía sobre ello, centrados en el caso de los archivos públicos y que representan únicamente mi opinión en la materia.

A tenor de lo establecido en el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril (en adelante TRLPI), resulta bastante difícil considerar las descripciones archivísticas realizadas por funcionarios públicos como parte de su actividad, como fuente u objeto de derechos de autor de dichos funcionarios.

Ha de tenerse en cuanta, en primer lugar, que para ser objeto de protección (tal y como se define en el Cap. II del Título I del TRLPI), una descripción archivística debería constituir por sí misma una creación original de carácter literario, artístico o científico (art. 10), más allá de una mera representación. Este podría ser el caso de las descripciones de agrupaciones intelectuales superiores a la unidad documental, o de determinadas descripciones de agentes o de funciones. También podrían tener dicha consideración las estructuras jerárquicas o asociativas en que se organizan intelectualmente las descripciones (por ejemplo, los cuadros de clasificación), al amparo de lo señalado en el art. 12. O aquellas descripciones que constituyan un compendio, resumen o extracto (art. 11.3) de alguna obra original de las señaladas en el art. 10 (por ejemplo proyectos, planos, maquetas y diseños de obras arquitectónicas y de ingeniería; o gráficos, mapas y diseños relativos a la topografía, la geografía y, en general, a la ciencia; o las obras fotográficas). 

No obstante, creemos que para ello ha de existir en todo caso cierta labor de creación intelectual, más allá de la mera traslación de datos evidentes (aunque estén en un sistema de escritura diferente o requieran unos conocimientos o habilidades especiales). Especialmente, cuando esta tarea de compendio, resumen o extracto se refiera a contenidos de categorías excluidas expresamente del objeto de propiedad intelectual (art. 13) -las disposiciones legales o reglamentarias y sus correspondientes proyectos, las resoluciones de los órganos jurisdiccionales y los actos, acuerdos, deliberaciones y dictámenes de los organismos públicos-, al igual que se excluye del objeto de protección a las traducciones oficiales de los textos anteriores.

Por otro lado, si las descripciones se realizan para su incorporación en un sistema de descripción archivístico que se nutre de aportaciones de personas diversas, conforme a una plan determinado, cabría la posibilidad de considerar al conjunto del sistema como obra colectiva, en el sentido expresado en el art. 8 (“[se] considera obra colectiva la creada por la iniciativa y bajo la coordinación de una persona natural o jurídica que la edita y divulga bajo su nombre y está constituida por la reunión de aportaciones de diferentes autores cuya contribución personal se funde en una creación única y autónoma, para la cual haya sido concebida sin que sea posible atribuir separadamente a cualquiera de ellos un derecho sobre el conjunto de la obra realizada”). En este caso, señala dicho artículo que salvo pacto en contrario, los derechos sobre la obra colectiva corresponderán a la persona [jurídica, en este caso] que la edite y divulgue bajo su nombre.

En cualquier caso, se puede entender, por extrapolación de lo señalado en el art. 51.2 (“[a] falta de pacto escrito, se presumirá que los derechos de explotación han sido cedidos en exclusiva y con el alcance necesario para el ejercicio de la actividad habitual del empresario en el momento de la entrega de la obra realizada en virtud de dicha relación laboral”), que los derechos de explotación corresponden en exclusiva a la Administración. Dichos derechos están recogidos en la Sección 2ª del Capítulo III del Título I del TRLPI, e incluyen “en especial, los derechos de reproducción[1], distribución[2], comunicación pública[3] y transformación[4]” (art. 17). Todo ello sin perjuicio del derecho moral del autor (Sección 1ª del Capítulo III del Título I del TRLPI), en especial el derecho al reconocimiento de su condición de autor de la obra, siempre y cuando no se considere, como ya hemos señalado, como obra colectiva. Aunque creemos que nunca está de más, por una cuestión de deferencia y de visibilizar la labor silenciosa del personal técnico, pero también para fomentar la transparencia de los procesos archivísticos, señalar el nombre de las personas que han intervenido en la descripción, cuando no proporcionar la trazabilidad del contenido de la misma o su historial de cambios, como si de un artículo de la Wikipedia se tratara. No en vano, las normas de descripción archivísticas cuentan con elementos al efecto -por ejemplo, la nota del archivero de ISAD(G)-.

En conclusión, podría decirse que, con carácter general, no parece que los archiveros dispongan, según nuestro ordenamiento, de derechos de propiedad intelectual sobre las descripciones que realizan como parte de su trabajo, pudiendo la Administración reproducir, distribuir, comunicar públicamente y transformar dichas descripciones. Así mismo -y para el ámbito estatal-, podrían ser reutilizadas por terceros sin sujeción a condiciones específicas (art. 8 del Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, para el ámbito del sector público estatal), al menos hasta que no se declare otra modalidad de puesta a disposición para las mismas, previa orden ministerial al efecto (aunque esa sea otra historia).

No en vano, ya lo dejaba claro el lema del Cuerpo Facultativo de Archiveros: sic vos non vobis

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Gestión de documentos electrónicos en la ley de procedimiento administrativo

Nota: este texto está relacionado con un ejercicio que he planteado en un curso que imparto estas semanas para la Asociación de Archiveros de Castilla y León (Acal). No es tanto un análisis de la ley desde el punto de vista de los archivos y de la gestión de documentos, o de sus implicaciones sobre los sistemas públicos de archivos, como un mero resumen de las principales disposiciones relativas a estas materias que publico a modo de apuntes a los que poder remitirme en ocasiones futuras.

La nueva ley de procedimiento administrativo (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en adelante LPAC) ha venido a consagrar al medio electrónico como la principal forma en que las administraciones públicas españolas han de testimoniar su actividad (art. 36.1) y al archivo electrónico único que habrá de constituirse en cada administración, como el principal depositario de los documentos electrónicos que constituyen dicho testimonio (art. 17).

Para este nuevo contexto, la LPAC recoge una serie de disposiciones básicas sobre gestión de documentos, que abordan principalmente cuestiones relativas al diseño, la creación y el registro –en su caso- de los documentos, su agrupación en forma de expedientes y su posterior transferencia o captura en un archivo electrónico único.

El diseño, la creación y el registro de los documentos

  • Documentos emitidos por la Administración: el documento público administrativo. La nueva LPAC define los documentos públicos administrativos como aquellos “válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas”. Dicha emisión habrá de realizarse, en consonancia con lo indicado arriba, “por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia” (art. 26.1). Abundando en ello, el apartado segundo del artículo 26 recoge los requisitos de contenido (información de cualquier naturaleza –aunque preferiblemente escrito, como se indicó antes-), contexto (o más bien, información de contexto: datos de identificación que permitan su individualización; referencia temporal del momento en que han sido emitidos; metadatos mínimos; firmas electrónicas correspondientes) y estructura (soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado) necesarios para la validez jurídica del documento público administrativo.
  • Documentos recibidos por la Administración. En el mismo sentido, la ley promueve que todos los documentos que hayan de recibir las Administraciones Públicas lo hagan a través de medios electrónicos o previa digitalización en las oficinas de asistencia (art. 16.1 y 16.5). No en vano, las Administraciones están obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo (art. 27.4), devolviendo el original a los mismos. De conformidad con el art. 27.3.b:

    Las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico susceptible de digitalización, requerirán que el documento haya sido digitalizado y deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.
    Se entiende por digitalización, el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra del documento.

    Para facilitar el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por estas (art. 53.1.d), se habilita a la administración (art. 28.2) para que pueda recabarlos electrónicamente –siempre que no exista oposición expresa del interesado o que la ley especial aplicable requiera del consentimiento expreso del mismo para ello- a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.
    Una vez capturados y anotados los correspondientes asientos en el Registro Electrónico General, los documentos recibidos por las Administraciones “serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas” (art. 16.1).

Formación de los expedientes electrónicos

Tras su emisión o recepción, los documentos habrán de incorporarse, en su caso, a su correspondiente expediente. El art. 70 define en su primer apartado al expediente administrativo como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”. Abundando más en la definición, el  apartado segundo del mismo artículo señala que

Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

Por el contrario, no formará parte del expediente administrativo la información auxiliar o de apoyo, entendiéndose como tal (art. 70.4):

  • la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas;
  • las notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas;
  • los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

La Ley aboga por una instrucción automatizada de los expedientes. Según el art. 75.2:

Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.

El Archivo Electrónico Único

Una vez finalizados los procedimientos de los que son testimonio, los documentos deberán ser transferidos o capturarse en un archivo electrónico único para cada Administración, “en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable” (art. 17.1). Es más, “siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de esta Ley, deberán digitalizarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora aplicable” (Disposición Transitoria 1ª).

Se entiende que la remisión a “la normativa reguladora aplicable” hace referencia, de forma particular, a:

El artículo 17 establece además las condiciones de conservación de los documentos en el archivo electrónico único y las medidas de seguridad requeridas:

  • “Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones” (art. 17.2).
  • “Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos” (art. 17.3).

Aunque la fecha general de entrada en vigor de la ley es el 3 de octubre de 2016, el calendario de aplicación en materia de archivo electrónico en la AGE es el siguiente (Disposición final séptima y Disposición transitoria segunda):

  • 3 de octubre de 2017: fecha límite hasta la que se pueden mantener los registros y archivos existentes en el momento de entrada en vigor de la ley; a partir de dicha fecha se dispondrá como máximo, de un archivo electrónico por cada Ministerio.
  • 3 de octubre de 2018: fecha de entrada en vigor de las previsiones relativas al archivo electrónico único.
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Dos paradojas, tres mitos y varias lecciones sobre el derecho de acceso (UK)

  1. El derecho de acceso sólo funciona si casi nadie lo usa. Menos de una persona por cada mil realiza solicitudes de acceso a la información pública en el Reino Unido. Si su uso aumentara a dos personas por cada mil, el sistema se colapsaría.
  2. Solicitantes y funcionarios apoyan el principio de una mayor apertura, pero deploran la práctica. Tanto solicitantes como funcionarios apoyan los principios del derecho de acceso, pero encuentran su ejercicio muy engorroso y legalista en la práctica.
  3. El derecho de acceso es para el ciudadano de a pie. El derecho de acceso no es muy utilizado por ciudadanos ordinarios. Por definición, los solicitantes de información pública son extraordinarios: representan como mucho el uno por mil de la población. Por otra parte, muchos de ellos son activistas o profesionales y no tanto “personas de la calle”.
  4. Las solicitudes de acceso son fáciles de procesar para la administración, el problema es que ésta es muy reservada. Ésta es una percepción errónea común entre los solicitantes: no entienden las dificultades a las que se enfrentan las administraciones, en primer lugar, para buscar la información, para lidiar con las restricciones y consultando a terceros.
  5. No habría necesidad de solicitudes de acceso si las administraciones publicaran más información de forma proactiva. Esta creencia también es compartida por ambos lados; pero es muy difícil anticipar qué es lo que los solicitantes van a querer, sobre todo porque muchos persiguen intereses privados no compartidos por otros.

Esta relación de mitos y paradojas relativas al derecho de acceso forman parte de los hallazgos que ha obtenido la Constitution Unit -un equipo de investigación sobre derecho constitucional adscrito al Departamento de Ciencia Política del University College London- fruto de diversos estudios que llevan realizando desde 2007 sobre el impacto de la ley de acceso a la información en las instituciones públicas británicas. Ya habían sido reproducidas por Elizabeth Shepherd en su presentación en la Conferencia Anual del ICA de 2013 (Open government, open data: where is the records manager?, PDF), y ahora aparecen en un artículo reciente (Worthy y Hazell 2015) en el que se analiza lo que han supuesto los diez años de vigencia (2005-2015) de la Freedom of Information Act de 2000 (no entró en vigor hasta cinco años más tarde). El artículo no es muy extenso pero tampoco tiene desperdicio, e incluye una suculenta lista de referencias:

WORTHY, B.; HAZELL, R. 2015. Disruptive, Dynamic and Democratic? Ten Years of Freedom of Information in the UK. Parliamentary Affairs, Forthcoming. Disponible en SSRN: http://ssrn.com/abstract=2708768

Resulta muy interesante analizar la experiencia británica e intentar aprender de sus éxitos y sus fracasos ahora que en nuestro país apenas hemos empezado a dar los primeros pasos en esta materia. Además, existe bastante bibliografía sobre las implicaciones documentales-archivísticas del derecho de acceso, comenzando por la obra de la ya mencionada Sheperd.

Volviendo al artículo de Worthy y Hazell, me gustaría destacar cinco de las ideas que recogen:

  • En estos diez años, la ley ha alcanzado sus objetivos principales de aumentar la transparencia y mejorar la rendición de cuentas de las instituciones públicas del país.
  • El balance no es tan halagüeño, sin embargo, por lo que se refiere a otros objetivos secundarios que se esperaban conseguir con la implementación de la ley: apenas hay evidencia de que haya supuesto una mejora en el proceso de toma de decisiones, ni tampoco en la compresión por parte de la ciudadanía de dicho proceso; su impacto de cara a un aumento en la participación pública ha sido también limitado; y, por último, no ha supuesto un aumento en la confianza en los poderes públicos (más bien al contrario).
  • Existe la percepción de un descenso en la calidad de la documentación administrativa (esto es, que los actos del Gobierno se documentan peor o que no se documentan: el denominado por otros autores “síndrome de los archivos vacíos”) que se achaca a un supuesto efecto intimidatorio de la ley de acceso. El análisis concluye que en el caso británico no se puede demostrar este vínculo y que, más bien, se trataría de un mito.
  • Se está asistiendo a una tensión entre quienes abogan por ampliar el ámbito de aplicación de la ley (tanto desde el punto de vista subjetivo -abarcando nuevas instituciones, incluidas aquellas privadas que actúan al servicio de las públicas-, como objetivo -incorporando conjuntos de datos, reduciendo la Regla de los 30 años a 20- y quienes quieren restringirla o aumentar las tasas por su uso (alegando los costes que supone). Uno de los primeros logros de estos políticos y directivos públicos “anti-acceso” ha sido la creación de una Comisión Independiente para la Reforma de la FOIA con la intención de reducir el impacto de la ley.
  • Mientras esto sucede, se asiste a un desplazamiento del discurso y de la agenda política en materia de transparencia: el centro lo ocupan ahora los open government data, que no deberían entenderse como algo que viene a sustituir al derecho de acceso sino como otra vía complementaria.

El artículo, como puede verse, tiene su miga, y seguro que da pie a que escriba alguna otra anotación. Para empezar, me ha hecho retomar el blog y aumentar la pila de artículos por leer. A por ello.

Top secret

A propósito del 23-F: los medios y el acceso a la información pública

Ayer por la tarde, viendo el Telediario, me llamó la atención una noticia sobre el 23-F en la que presentaban nuevos datos sobre el Golpe, que habían salido a luz al revelarse el contenido de un informe presentado el 17 de marzo de 1981 por el entonces ministro de Defensa, Alberto Oliart, a la comisión secreta creada en el Congreso de los Diputados para investigar lo sucedido. La noticia terminaba diciendo que

Todos estos documentos son ahora accesibles para algunos ciudadanos, los que acrediten un interés investigador. En cualquier caso, no se podrán fotocopiar o sacar del Archivo, solo consultar en el Congreso de los Diputados.

Hombre, lo de que no se pueden “sacar del archivo”, pues vale. ¿Pero a nadie le llama la atención el resto? Que haga falta una tarjeta de investigador, que no se pueda fotocopiar, que salgan a la luz treinta años después… Esta noticia podría servir para llamar la atención sobre la opacidad de nuestras instituciones y la arbitrariedad que reina a la hora de hacer efectivo el derecho de acceso a los documentos públicos. Sobre todo a los medios de comunicación, a los que se les llena la boca alabando las bondades que suponen casos como el de Wikileaks, pero les da absolutamente igual que se eche para atrás la Ley de transparencia y acceso a la información pública. De acuerdo, no a todos. Pero la impresión que dejan es esa.

Volviendo al 23-F y al Congreso, El País publicaba una noticia en la que se aportan los nuevos datos que se han conocido a raíz de la apertura del acta (que ha sido publicada por distintos medios) en la que los cuatro secretarios de la Cámara baja -Víctor Manuel Carrascal, Leopoldo Torres, Soledad Becerril y José Bono- relataban de forma pormenorizada el asalto. En este caso, la Mesa del Congreso ha decidido que sí se puede ver. No ocurre lo mismo, como es lógico, con determinados “documentos que podrían afectar a la intimidad de personas concretas”, como “los partes médicos de diputados atendidos esos días por los servicios médicos del Congreso”. Bueno, vale. Pero así, sin plazos… Menos mal que, según informa el mismo artículo

La Mesa del Congreso de los Diputados ha encargado a letrados de la Cámara que elaboren un protocolo para la desclasificación de documentos secretos. En este momento hay un vacío legal, y se aplica por analogía la Ley de Secretos Oficiales, que prevé que puedan consultarse los papeles una vez transcurridos 25 años.

Para empezar: lo que se aplica “por analogía” es la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE). Al menos eso dice la Norma sobre acceso y valoración de los fondos documentales y bibliográficos del Congreso de los Diputados [pdf]. Porque la Ley de Secretos Oficiales de 1968 (sí, mil novecientos sesenta y ocho), de plazos no dice ni pío. Pero es que en la norma del Congreso no dice nada de plazos; y la LPHE no dice exactamente que puedan consultarse los “papeles” (ay, papeles, papeles…) una vez transcurridos 25 años.

Los medios de comunicación son fundamentales para el avance democrático de las sociedades. Pero cuando no se preocupan por acceder a las fuentes primarias… Malo. A lo mejor esperan a que alguien “saque” los documentos de los archivos y se los venda por un módico precio. Leyendo lo que escriben y escuchando lo que dicen, es lo que parece.

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Aplicación de la macarrovaloración en el INAP, vista por la AGPD

En diciembre de 2004, la Agencia Española de Protección de Datos publicó unas Recomendaciones al Instituto Nacional de Administración Pública como resultado de una inspección de oficio, que pueden verse a través de su sitio web (pdf). Aunque las recomendaciones propiamente dichas apenas tratan el tema, las conclusiones de la inspección incluyen un apartado (5.8) referido a su Archivo y al tratamiento archivístico de los documentos producidos por este organismo que reproduzco íntegramente porque no tiene desperdicio (la cursiva es mía).

5.8. Conservación de la documentación.

En los Servicios Centrales del I.N.A.P. se dispone de un Archivo Central en el que se custodia la documentación utilizada en la gestión de las actividades formativas incluida la correspondiente a los procesos y cursos selectivos. Dicho archivo ha sido creado hace unos doce años y contiene documentación desde el año 1944 procedente del desaparecido Instituto de Estudios de Administración Local.

La documentación que se custodia en el Archivo Central incluye entre otros aspectos, solicitudes, relaciones de participantes, nombramientos y evaluaciones de profesores, partes de firma, exámenes, trabajos, libros de registro de diplomas, fichas de opositores y actas de tribunales. Algunos Centros, con carácter previo a la remisión de la documentación al Archivo Central, realizan un expurgo de la misma y destruyen la que consideran que no es necesario conservar.

El I.N.A.P. no dispone de unas normas para determinar la documentación que se debe conservar ni del procedimiento a seguir para la destrucción de los documentos que contengan datos de carácter personal y que tengan que ser desechados.

Una empresa privada retira la documentación, que previamente ha sido depositada en cajas, de las instalaciones del Instituto para proceder a su destrucción emitiendo el correspondiente certificado. Entre el Instituto y la citada compañía no se ha formalizado un contrato que regule esta prestación de servicios.

Sobre estas custiones, la Agencia recomienda únicamente  “delimitar […] los procedimientos a seguir respecto a la documentación que deba ser desechada” y que el contrato -que sí debía existir, a pesar de lo que parece desprenderse de la última frase- cumpla los requisitos exigidos por la LOPD.

Este pequeño texto da para mucho, pero no creo que este sea el medio adecuado (ni yo la persona apropiada) para tratarlo. No obstante, no me resisto a anotar algunos pensamientos:

  • Lección de braquigrafía: AEPD (o AGPD) son las siglas de la Agencia Española de Protección de Datos, en ningún momento Agencia Española de Protección de Documentos (¿Agencia Española que Pasa de los Documentos?)
  • Consejos vendo, que para mí no tengo: ¿cuántos cursos se habrán impartido en el INAP a lo largo de todos sus años de existencia sobre gestión de archivos de oficina, tratamiento archivístico, protección del patrimonio histórico…?
  • Frente a la macrovaloración… ¡macarrovaloración!: dícese de la teoría sobre los procesos de valoración archivística que propugna una metodología macarrónica basada en criterios subjetivos oculares (a ojo) para eliminar grandes cantidades de documentos (a bulto) de forma no controlada (a sobaquillo).

Y es que… mejor tomárselo con humor.