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Gestión de documentos electrónicos en la ley de procedimiento administrativo

Nota: este texto está relacionado con un ejercicio que he planteado en un curso que imparto estas semanas para la Asociación de Archiveros de Castilla y León (Acal). No es tanto un análisis de la ley desde el punto de vista de los archivos y de la gestión de documentos, o de sus implicaciones sobre los sistemas públicos de archivos, como un mero resumen de las principales disposiciones relativas a estas materias que publico a modo de apuntes a los que poder remitirme en ocasiones futuras.

La nueva ley de procedimiento administrativo (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en adelante LPAC) ha venido a consagrar al medio electrónico como la principal forma en que las administraciones públicas españolas han de testimoniar su actividad (art. 36.1) y al archivo electrónico único que habrá de constituirse en cada administración, como el principal depositario de los documentos electrónicos que constituyen dicho testimonio (art. 17).

Para este nuevo contexto, la LPAC recoge una serie de disposiciones básicas sobre gestión de documentos, que abordan principalmente cuestiones relativas al diseño, la creación y el registro –en su caso- de los documentos, su agrupación en forma de expedientes y su posterior transferencia o captura en un archivo electrónico único.

El diseño, la creación y el registro de los documentos

  • Documentos emitidos por la Administración: el documento público administrativo. La nueva LPAC define los documentos públicos administrativos como aquellos “válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas”. Dicha emisión habrá de realizarse, en consonancia con lo indicado arriba, “por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia” (art. 26.1). Abundando en ello, el apartado segundo del artículo 26 recoge los requisitos de contenido (información de cualquier naturaleza –aunque preferiblemente escrito, como se indicó antes-), contexto (o más bien, información de contexto: datos de identificación que permitan su individualización; referencia temporal del momento en que han sido emitidos; metadatos mínimos; firmas electrónicas correspondientes) y estructura (soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado) necesarios para la validez jurídica del documento público administrativo.
  • Documentos recibidos por la Administración. En el mismo sentido, la ley promueve que todos los documentos que hayan de recibir las Administraciones Públicas lo hagan a través de medios electrónicos o previa digitalización en las oficinas de asistencia (art. 16.1 y 16.5). No en vano, las Administraciones están obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo (art. 27.4), devolviendo el original a los mismos. De conformidad con el art. 27.3.b:

    Las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico susceptible de digitalización, requerirán que el documento haya sido digitalizado y deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.
    Se entiende por digitalización, el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra del documento.

    Para facilitar el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por estas (art. 53.1.d), se habilita a la administración (art. 28.2) para que pueda recabarlos electrónicamente –siempre que no exista oposición expresa del interesado o que la ley especial aplicable requiera del consentimiento expreso del mismo para ello- a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.
    Una vez capturados y anotados los correspondientes asientos en el Registro Electrónico General, los documentos recibidos por las Administraciones “serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas” (art. 16.1).

Formación de los expedientes electrónicos

Tras su emisión o recepción, los documentos habrán de incorporarse, en su caso, a su correspondiente expediente. El art. 70 define en su primer apartado al expediente administrativo como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”. Abundando más en la definición, el  apartado segundo del mismo artículo señala que

Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

Por el contrario, no formará parte del expediente administrativo la información auxiliar o de apoyo, entendiéndose como tal (art. 70.4):

  • la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas;
  • las notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas;
  • los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

La Ley aboga por una instrucción automatizada de los expedientes. Según el art. 75.2:

Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.

El Archivo Electrónico Único

Una vez finalizados los procedimientos de los que son testimonio, los documentos deberán ser transferidos o capturarse en un archivo electrónico único para cada Administración, “en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable” (art. 17.1). Es más, “siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de esta Ley, deberán digitalizarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora aplicable” (Disposición Transitoria 1ª).

Se entiende que la remisión a “la normativa reguladora aplicable” hace referencia, de forma particular, a:

El artículo 17 establece además las condiciones de conservación de los documentos en el archivo electrónico único y las medidas de seguridad requeridas:

  • “Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones” (art. 17.2).
  • “Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos” (art. 17.3).

Aunque la fecha general de entrada en vigor de la ley es el 3 de octubre de 2016, el calendario de aplicación en materia de archivo electrónico en la AGE es el siguiente (Disposición final séptima y Disposición transitoria segunda):

  • 3 de octubre de 2017: fecha límite hasta la que se pueden mantener los registros y archivos existentes en el momento de entrada en vigor de la ley; a partir de dicha fecha se dispondrá como máximo, de un archivo electrónico por cada Ministerio.
  • 3 de octubre de 2018: fecha de entrada en vigor de las previsiones relativas al archivo electrónico único.

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