Dos paradojas, tres mitos y varias lecciones sobre el derecho de acceso (UK)

  1. El derecho de acceso sólo funciona si casi nadie lo usa. Menos de una persona por cada mil realiza solicitudes de acceso a la información pública en el Reino Unido. Si su uso aumentara a dos personas por cada mil, el sistema se colapsaría.
  2. Solicitantes y funcionarios apoyan el principio de una mayor apertura, pero deploran la práctica. Tanto solicitantes como funcionarios apoyan los principios del derecho de acceso, pero encuentran su ejercicio muy engorroso y legalista en la práctica.
  3. El derecho de acceso es para el ciudadano de a pie. El derecho de acceso no es muy utilizado por ciudadanos ordinarios. Por definición, los solicitantes de información pública son extraordinarios: representan como mucho el uno por mil de la población. Por otra parte, muchos de ellos son activistas o profesionales y no tanto “personas de la calle”.
  4. Las solicitudes de acceso son fáciles de procesar para la administración, el problema es que ésta es muy reservada. Ésta es una percepción errónea común entre los solicitantes: no entienden las dificultades a las que se enfrentan las administraciones, en primer lugar, para buscar la información, para lidiar con las restricciones y consultando a terceros.
  5. No habría necesidad de solicitudes de acceso si las administraciones publicaran más información de forma proactiva. Esta creencia también es compartida por ambos lados; pero es muy difícil anticipar qué es lo que los solicitantes van a querer, sobre todo porque muchos persiguen intereses privados no compartidos por otros.

Esta relación de mitos y paradojas relativas al derecho de acceso forman parte de los hallazgos que ha obtenido la Constitution Unit -un equipo de investigación sobre derecho constitucional adscrito al Departamento de Ciencia Política del University College London- fruto de diversos estudios que llevan realizando desde 2007 sobre el impacto de la ley de acceso a la información en las instituciones públicas británicas. Ya habían sido reproducidas por Elizabeth Shepherd en su presentación en la Conferencia Anual del ICA de 2013 (Open government, open data: where is the records manager?, PDF), y ahora aparecen en un artículo reciente (Worthy y Hazell 2015) en el que se analiza lo que han supuesto los diez años de vigencia (2005-2015) de la Freedom of Information Act de 2000 (no entró en vigor hasta cinco años más tarde). El artículo no es muy extenso pero tampoco tiene desperdicio, e incluye una suculenta lista de referencias:

WORTHY, B.; HAZELL, R. 2015. Disruptive, Dynamic and Democratic? Ten Years of Freedom of Information in the UK. Parliamentary Affairs, Forthcoming. Disponible en SSRN: http://ssrn.com/abstract=2708768

Resulta muy interesante analizar la experiencia británica e intentar aprender de sus éxitos y sus fracasos ahora que en nuestro país apenas hemos empezado a dar los primeros pasos en esta materia. Además, existe bastante bibliografía sobre las implicaciones documentales-archivísticas del derecho de acceso, comenzando por la obra de la ya mencionada Sheperd.

Volviendo al artículo de Worthy y Hazell, me gustaría destacar cinco de las ideas que recogen:

  • En estos diez años, la ley ha alcanzado sus objetivos principales de aumentar la transparencia y mejorar la rendición de cuentas de las instituciones públicas del país.
  • El balance no es tan halagüeño, sin embargo, por lo que se refiere a otros objetivos secundarios que se esperaban conseguir con la implementación de la ley: apenas hay evidencia de que haya supuesto una mejora en el proceso de toma de decisiones, ni tampoco en la compresión por parte de la ciudadanía de dicho proceso; su impacto de cara a un aumento en la participación pública ha sido también limitado; y, por último, no ha supuesto un aumento en la confianza en los poderes públicos (más bien al contrario).
  • Existe la percepción de un descenso en la calidad de la documentación administrativa (esto es, que los actos del Gobierno se documentan peor o que no se documentan: el denominado por otros autores “síndrome de los archivos vacíos”) que se achaca a un supuesto efecto intimidatorio de la ley de acceso. El análisis concluye que en el caso británico no se puede demostrar este vínculo y que, más bien, se trataría de un mito.
  • Se está asistiendo a una tensión entre quienes abogan por ampliar el ámbito de aplicación de la ley (tanto desde el punto de vista subjetivo -abarcando nuevas instituciones, incluidas aquellas privadas que actúan al servicio de las públicas-, como objetivo -incorporando conjuntos de datos, reduciendo la Regla de los 30 años a 20- y quienes quieren restringirla o aumentar las tasas por su uso (alegando los costes que supone). Uno de los primeros logros de estos políticos y directivos públicos “anti-acceso” ha sido la creación de una Comisión Independiente para la Reforma de la FOIA con la intención de reducir el impacto de la ley.
  • Mientras esto sucede, se asiste a un desplazamiento del discurso y de la agenda política en materia de transparencia: el centro lo ocupan ahora los open government data, que no deberían entenderse como algo que viene a sustituir al derecho de acceso sino como otra vía complementaria.

El artículo, como puede verse, tiene su miga, y seguro que da pie a que escriba alguna otra anotación. Para empezar, me ha hecho retomar el blog y aumentar la pila de artículos por leer. A por ello.

Portales de Archivos en Internet. Experiencias

El día 28 de mayo se celebró en el Círculo de Bellas Artes de Madrid, con gran éxito de asistentes, la jornada técnica “Portales de Archivos en Internet. Experiencias“, organizada por el Ministerio de Cultura, a través de la Subdirección General de los Archivos Estatales. Una jornada ligerita en cuanto a su duración (poco más de 3 horas) pero -en mi opinión- muy bien planteada, dado que se exponían, como señaló José Ramón Cruz Mundet, tres modelos diferentes de difusión archivística en la web con distintos grados de consolidación:

  • PARES: un proyecto que ha iniciado su andadura no hace mucho (creo que se presentó hace un año) y bastante orientado a la difusión de las imágenes digitales de los documentos conservados en los archivos estatales (recogiendo así el testigo de proyectos anteriores, como el de Indias o AER), aunque pretende ser una plataforma integral para la gestión electrónica de los documentos, si bien todavía está en fase piloto y en continuo cambio.
  • El portal de The National Archives (UK): un proyecto bastante consolidado y del que me he declarado fan en más de una ocasión, que ofrece el acceso a un gran conjunto de sistemas de información archivística así como a multitud de servicios destinados a una amplia variedad de usuarios, y que fue “galardonado” este mismo año en los 2008 Best Archives on the Web Awards organizados por ArchivesNext con el premio en la categoría “Mejor experiencia web total”.
  • Y, por último, el proyecto para la creación de un Portal de Archivos y Documentos de Europa, financiado por la Comisión Europea y coordinado por España, que aún no ha iniciado inicialmente su andadura.

Sobre PARES (véase el pdf de la ponencia) habló Alfonso Sánchez Mairena, Jefe de Área de Relaciones institucionales de la Subdirección General de Archivos Estatales, y por ser el proyecto más cercano no voy a enrollarme mucho con lo que se dijo. Simplemente señalar que, aparte de describir la plataforma (objetivos, tecnología, etc.) y su vertiente pública: el portal web (con los sistemas de información que engloba) y sus funcionalidades, todo ello completado con una serie de estadísticas de uso, quizás lo más interesante fue el avance de algunos desarrollos posteriores, especialmente, el referido al futuro módulo de control de fondos; pero también una posible integración de transcripciones de documentos vinculadas a las unidades de descripción que me recordó algo bastante familiar.

Lo mejor de la Jornada fue, para mi gusto, fue la intervención de Jone Garmendia (bio y pdf de la ponencia), quien aparte de mostrarse como una gran profesional, me pareció una estupenda conferenciante, que además de describir clara y brevemente los contenidos del portal en Internet de los archivos británicos entrelazó interesantes comentarios sobre su experiencia personal y profesional, la organización y el funcionamiento del sistema archivístico británico y la legislación relativa al acceso a la información en ese país. De su intervención me quedo, en primer lugar, con la confrontación entre los dos modelos de recuperación de la información presentes en sus sistemas de información archivística: un modelo apoyado fuertemente en metadatos, con información muy estructurada y que permitía ecuaciones de búsqueda extremadamente complejas; y un nuevo modelo que están aplicando para la recuperación de documentos electrónicos, basado en búsquedas de texto libre sobre el texto completo del documento. En segundo lugar, con las manifestaciones un tanto dospuntoceristas que realizó, por ejemplo, al hablar de Your Archives o del uso de folksonomías. Y, por último, con el contraste resultante tras su exposición de la política archivística española y la británica, y de los distintos objetivos de sus organizaciones archivísticas. Por ejemplo, cuando Garmendia comentó respecto a la política de digitalización española que “nosotros no tenemos dinero para eso”.

Por último, Luis Enseñat habló del incipiente proyecto de portal europeo de archivos (pdf de la ponencia). Comenzó por situar el proyecto en el marco de la cooperación europea en materia de archivos, encabezada por EBNA y EAG, para pasar a desvelar alguna de las incógnitas que existían sobre esta iniciativa: que se iniciará como tal este verano, tras la concesión definitiva por parte de la Comisión Europea; que va a consistir en un metabuscador que interrogará a distintos sistemas de información archivística nacionales, a partir de una interfaz multilingüe, en busca de información sobre centros de archivo y documentos; que Alemania se ocupará del diseño lógico y Francia del diseño físico; que trabajará con EAD, EAC, EAG, METS y OAI-PMH; que Europeana (la futura biblioteca digital europea) participa por un lado en este proyecto y, al mismo tiempo, se nutrirá a partir de él en lo que se refiere a imágenes digitales de documentos de archivo…

En definitiva, que la Jornada estuvo bastante bien y fue bastante provechosa, con el aliciente además de poder saludar a algunos amigos y conocer a otros compañeros. Y, para terminar, un par de enlaces más a propósito del tema:

Reutilizar la información de los archivos públicos

Ayer leía en dos blogs, concretamente en el de Álvaro Cabezas y en Thinking Twice, sendas referencias a la reutilización de la información del sector público, materia regulada en el caso español por la Ley 37/2007, de 16 de noviembre (BOE del 17 de noviembre [pdf]). Apenas había oído hablar de ella, a pesar de que hace un par de años recuerdo que tuve la ocasión de leer algún documento al respecto de la Directiva comunitaria que viene a trasponer la citada ley, pero ya ni me acordaba. Lo dicho, que entre ayer y hoy he estado leyéndola y me gustaría hacer algunas reflexiones al respecto [perdón por la excesiva extensión del post].

Esta norma “tiene por objeto la regulación básica del régimen jurídico aplicable a la reutilización de los documentos elaborados o custodiados por las Administraciones y organismos del sector público” (art. 1), entendiendo por reutilización “el uso de documentos [en su acepción genérica] que obran en poder de las Administraciones y organismos del sector público, por personas físicas o jurídicas, con fines comerciales o no comerciales” (art. 3.1). Y a cambio, en caso de que se así se estableciera, de unas posibles contraprestaciones económicas (art. 7). Dicha reutilización se puede realizar a través de diversas modalidades (art. 4.2):

a) Reutilización de documentos puestos a disposición del público sin sujeción a condiciones.
b) Reutilización de documentos puestos a disposición del público con sujeción a condiciones establecidas en licencias-tipo.
c) Reutilización de documentos previa solicitud, conforme al procedimiento previsto en el artículo 10 o, en su caso, en la normativa autonómica, pudiendo incorporar en estos supuestos condiciones establecidas en una licencia.

Como ya he dicho, supone la trasposición de la Directiva 2003/98/CE, pero lo que nunca se suele decir cuando se habla de la incorporación del contenido de una Directiva comunitaria a nuestro ordenamiento jurídico, es si se ha cumplido o no el plazo establecido para su trasposición. En el caso de España, la entrada en vigor de la ley se produjo dos años y pico más tarde del plazo establecido, por lo que el Estado fue condenado por el TJCE.

Pero volviendo al contenido de la ley: ¿en qué medida puede afectar esta ley a los archivos de las administraciones públicas? A pesar de que algunas personas puedan opinar lo contrario, no creo que, al menos por lo que se refiere al ámbito de los archivos (o al de las bibliotecas u otros centros de información y documentación), éstos tengan que quedar completamente al margen de la normativa. Y no sólo por la previsión de que “lo previsto en esta ley no restringirá las previsiones más favorables que sobre acceso o reutilización se establezcan en las leyes sectoriales” (art.3.4) -tres previsiones en una misma frase: más vale prevenir-. También porque, en primer lugar, cuando la norma se refiere expresamente a los archivos de las administraciones públicas, lo hace para excluir de su ámbito objetivo de aplicación a aquellos documentos conservados en unos archivos, entendidos como “instituciones educativas y de investigación” (art. 3.3.g) o como “instituciones culturales”, denominando en este caso expresamente a estos archivos como “archivos históricos” (art. 3.3.h). Nada dice, por tanto, de los archivos entendidos como órganos de gestión, por lo que, con las salvedades recogidas en la ley (art.3.3), el contenido o la reproducción digital (que no el documento de archivo en sí mismo) de determinados documentos de ciertas series podrían ser objeto de reutilización. Claro, que para que esto pudiera llevarse a cabo, sería necesario que el archivo contara con los medios suficientes para poner en valor estos documentos. En este sentido, el artículo 4.5 señala que:

Las Administraciones y organismos del sector público facilitarán mecanismos accesibles electrónicamente que posibiliten la búsqueda de los documentos disponibles para su reutilización, creando sistemas de gestión documental que permitan a los ciudadanos la adecuada recuperación de la información, tales como listados, bases de datos o índices y portales que enlacen con listados descentralizados.

En segundo lugar, y con respecto a los archivos históricos, creo que el texto de la ley puede dar lugar a dudas e interpretaciones varias, que esperemos sean clarificadas por las normas sectoriales que se dicten para su desarrollo y aplicación. ¿Cuál era exactamente el objetivo del legislador al excluir de la reutilización los documentos conservados en archivos históricos? Supongo que no permitir la reutilización de los documentos de archivo. Pero, ¿qué pasa con las unidades de descripción almacenadas en bases de datos en línea? ¿Y con las reproducciones digitales de los documentos de archivo, vinculadas generalmente a dichas unidades de descripción? Si aplicamos la definición genérica de documento que emplea la ley (art. 3.2), quedarían excluidos. Pero, vuelvo a repetir, ¿era ésta la intención del legislador? De hecho, la ley se limita a reproducir lo que dice la Directiva europea.

En otros países, como el Reino Unido, a pesar de que la norma al respecto -de 2005, por lo que nos sacan dos años de ventaja que les habrán permitido extraer algunas conclusiones, que han plasmado en un informe [pdf] de acceso público (y seguramente reutilizable) que aún no he podido leer- también excluye, de acuerdo con la Directiva, a los documentos conservados por “educational and research establishments, such as (…) archives” y “cultural establishments, such as (…) archives”, la interpretación que se ha hecho de la misma no ha impedido que los Archivos Nacionales pongan a disposición de los interesados una serie de licencias (algunas pueden suponer una contraprestación de entre el 7 y el 15% de los beneficios: ojo a su aplicación como fuente de ingresos) para permitir la reutilización de sus imágenes digitales.

Además, hay que destacar que el órgano encargado de administrar la reutilización de la información del sector público británico (entre otras funciones), la Office of Public Sector Information (OPSI), esté integrada… (sí, ya te lo estabas imaginando) en los Archivos Nacionales.

Operating from within the National Archives, the Office of Public Sector Information (OPSI) is at the heart of information policy, setting standards, delivering access and encouraging the re-use of public sector information. OPSI provides a wide range of services to the public, information industry, government and the wider public sector relating to finding, using, sharing and trading information.

Como ha señalado José Ramón Cruz Mundet, el sistema archivístico del Reino Unido es “posiblemente, el más avanzado de Europa, una organización innovadora y creativa, capaz de ubicar los archivos en el más alto nivel organizacional, como generadores de servicios de alta calidad al gobierno, a los ciudadanos y a los propios archiveros” (La gestión de documentos en las organizaciones. Madrid: Pirámide, 2006; p. 66).

Ahora bien, dejando un lado que esté abierta o no la posibilidad ¿os parecería bien que se reutilizase determinada información generada por los archivos públicos? En mi opinión, no habría que ver esto como una nueva cesión a las empresas (o a otro tipo de organizaciones) de la gestión de determinados servicios públicos, sino como una posibilidad para que puedan aportar un valor añadido a dichos servicios públicos. Por ejemplo, se podrían ofrecer APIs abiertas de las aplicaciones que soportan los sistemas de información archivística y permitir a terceros construir mashups que conecten contenidos de varias procedencias. Por ejemplo, para que una empresa, una fundación, una universidad… pudiera crear guías de fuentes para la historia de [poner aquí lo que se quiera: Albacete, ganadería lanar, el apellido Tal…]. Las posibilidades son prácticamente infinitas.

Por otro lado, como señala la norma en su preámbulo, “la publicidad de todos los documentos de libre disposición que obran en poder del sector público referentes no sólo a los procedimientos políticos, sino también a los judiciales, económicos y administrativos, es un instrumento esencial para el desarrollo del derecho al conocimiento, que constituye un principio básico de la democracia”. Por esta misma razón, las propias administraciones deberían contemplar la gestión de dicha información en general, y de los documentos de archivo en particular, como una de sus funciones básicas. Una nueva razón para reivindicar el papel de los archivos en la sociedad actual y un mejor lugar en la estructura organizativa de las administraciones, ¿no creéis?

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¿Alguien ha visto un par de CDs por ahí?

Si ayer hablábamos de la política de custodia documental de la Agencia Tributaria en Cantabria, la prensa de hoy nos sorprende con una noticia muy ilustrativa de lo que no debería hacerse nunca en materia de protección de datos:

El País (21-11-2007): Londres pierde en el correo los datos bancarios de 25 millones de personas

Se puede ver comentada la noticia en Microsiervos, que por su trascendencia ha pasado a formar parte de su catálogo de WTF?.

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Archivos y emigración: ancestorsonboard.com

El País de hoy recoje un reportaje sobre ancestorsonboard.com, un nuevo servicio en línea de Findmypast.com en colaboración con los National archives británicos.

Un puente hacia el pasado
Los familiares de aquellas personas que partieron desde puertos británicos entre 1890 y 1960 podrán consultar en una web las listas de pasajeros de los barcos en los que viajaron sus ancestros
EL PAÍS, 10-1-2007

Sería interesante (y supongo que bastante factible) facilitar de forma similar la consulta de los pasajeros a Indias, ¿no?

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