Los archivos públicos y la Ley de Transparencia: una relación absurda

Esta anotación apareció publicada originalmente en:
Fernández Cuesta, Francisco. 2015. “Los archivos públicos y la Ley de Transparencia: una relación absurda”. Archivamos, 98, pp. 42-43

[…] Para arrancar esta nueva etapa me gustaría comenzar con una reflexión relativa, como no podría ser de otra manera en mi caso, al impacto de la Ley de Transparencia en los archivos. O a la ausencia del mismo, a tenor de uno de los últimos criterios adoptados por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG).

Y es que la autoridad garante del derecho de acceso a en nuestro país acaba de hacer suya -a través de su Criterio Interpretativo 8/2015, del pasado 12 de noviembre- la interpretación de un Informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Empleo y Seguridad Social , de 30 de marzo (disponible, como otros criterios e informes relevantes, en la web del CTBG –www.consejodetransparencia.es-), según la cual el acceso a los archivos debe regirse por su normativa específica -en el caso de la Administración General del Estado, la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y el Real Decreto 1708/201, de 18 de noviembre; en el caso de las Comunidades Autónomas, sus correspondientes leyes de archivos y patrimonio documental (donde las haya)- y sólo de forma supletoria por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG).

Todo esto coincide con la reciente publicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que ha venido a consagrar al documento electrónico como el soporte general de la actividad administrativa. Todos los procedimientos administrativos finalizados serán capturados en un Archivo Electrónico Único que -como indica la exposición de motivos de esta Ley- es compatible con la normativa vigente en materia de archivos y respeta el reparto de responsabilidades sobre la custodia o traspaso en el marco de los sistemas de archivos. ¿Supone esto que, a partir de ahora, el acceso a toda información que se encuentre contenida en cualquier expediente referido a un procedimiento finalizado se regirá principalmente por la normativa de archivos y no tanto por la Ley de Transparencia?

En el mencionado Criterio 8/2015, el CTBG señala que sería absurdo “que sectores enteros de la actividad pública (…) quedaran exceptuados de la aplicación del régimen de acceso previsto en la LTAIBG, siendo ésta, como es, una ley básica y de general aplicación”. Pues sepan ustedes, señoras y señores del Consejo, que eso es lo que hacen precisamente en ese documento -despreciando además lo que fue el trámite parlamentario de la ley y desoyendo a la doctrina más acreditada en la materia (como Severiano Fernández Ramos o Emilio Guichot)-. Tomar una decisión absurda.

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Sobre el entorno de creación, uso y conservación del documento electrónico

Como comentaba en la anotación anterior, uno de los problemas en la configuración de la gestión del documento electrónico y del hasta ahora apenas perfilado Archivo Electrónico Único en las administraciones españolas, es que no parece partir de una definición de los entornos de creación, uso y gestión de los documentos y de su flujo a través de distintos sistemas de información a lo largo de su ciclo de vida (incluida su fase “histórica”).

De una forma sencilla, se podrían distinguir, en función de su propósito principal, tres tipos básicos de sistemas de información que trabajan con documentos de archivo:

  1. Sistemas de tramitación o de gestión de procesos de negocio (business systems): sistemas destinados a la creación o gestión de datos sobre las actividades de una organización, o la administración de uno o varios procesos de negocio de la misma, de forma integral o parcial, incluyendo –como señalan las normas ISO 16175- las aplicaciones cuyo principal objetivo es facilitar las operaciones entre una unidad organizativa y sus clientes (sistemas de comercio electrónico, CRM, bases de datos construidas ex profeso o personalizadas y sistemas de gestión de recursos humanos o financieros). Asimismo, creo que podrían (y deberían) englobarse bajo esta denominación genérica los sistemas corporativos de correo electrónico.
  2. Sistemas de gestión de documentos de archivo (records systems): con carácter general, su objeto es exclusivamente la documentación electrónica administrativa (documentos de archivo). Sus funcionalidades permiten llevar a cabo todos los procesos de la gestión: captura, registro, clasificación, descripción, control de acceso…, hasta la ejecución de los calendarios de conservación y, consecuentemente, la eliminación de los documentos o su transferencia al sistema de archivo definitivo. Para tratar de asegurar una correcta gestión de los documentos, manteniendo un control intelectual eficaz o una “cadena de custodia” a lo largo del continuo de los mismos, en los distintos contextos organizativos y tecnológicos, existen diversas formas de enfocar el diseño y la implantación de este tipo de sistemas. MoReq2010, por ejemplo, diferencia tres tipos de arquitectura:
    • Gestión de documentos centralizada: arquitectura tradicional según la cual los documentos se capturan desde los distintos sistemas de tramitación, para su gestión centralizada en un repositorio controlado por el sistema de gestión de documentos.
    • Gestión de documentos “in situ”: se trata de un modelo emergente en el que la gestión se realiza en el mismo sistema de tramitación en el que se crean, interactuando con el sistema de gestión de documentos.
    • Gestión de documentos “embebida”: en este caso, las funcionalidades del sistema de gestión de documentos son asumidas por el propio sistema de tramitación.

    La complejidad de los sistemas de tramitación y los distintos formatos de la información manejada por los mismos, entre otros factores, pueden llevar a una organización a optar por uno u otro modelo de arquitectura, o a la convivencia de varios en un mismo sistema, aunque compartiendo servicios comunes (clasificación, calendario de conservación, etc.). Además, es posible que por razón de cambios tecnológicos o organizativos se tengan que realizar transferencias entre distintos sistemas de gestión de documentos (lo cual no es muy recomendable por los riesgos para la integridad de los documentos por pérdidas de información contextual que puede ocasionar cada transferencia, como señala el citado MoReq2010).

  3. Sistemas de archivo electrónico (archival systems): finalmente, los documentos de conservación permanente habrán de ser transferidos a un sistema en el que se garantice su preservación o conservación a largo plazo y se facilite su acceso de forma coherente con las necesidades de los usuarios. La mayor parte de las implementaciones actuales de este tipo de sistemas se han definido de acuerdo con el modelo OAIS (Open Archival Information System). Un ejemplo cercano que cuenta con bastantes años de desarrollo a sus espaldas es el proyecto RODA (Repositório de Objetos Digitais Autênticos) de la Direção-Geral do Livro, dos Arquivos e das Bibliotecas del Ministerio de Cultura de Portugal, con la colaboración de la Universidade do Minho. Y más cerca aún tenemos a iARXIU, del Consorci Administració Oberta de Catalunya.

Y ante este panorama que se acaba de describir someramente, ¿qué supone el Archivo Electrónico Único? ¿En qué va a consistir? ¿Será una aplicación? ¿Un sistema de información destinado únicamente a la fase de conservación permanente? ¿O quizás se plantee como un sistema institucional de archivo, único para cada administración, que abarque de forma integral todo el ciclo de vida de los documentos? Esta falta de concreción y de vinculación con el entorno en el que se crean, gestionan y mantienen los documentos supone un importante lastre para que las distintas administraciones lleven a cabo su transformación digital. Desde el punto de vista archivístico ya se empiezan a escuchar las primera voces llamando la atención sobre esta cuestión, como muestra el debate abierto estos días en la lista de correo Arxiforum por Alfonso Díaz-Rodríguez con el asunto “Archivo Único”.

En el ámbito de la Administración General del Estado (AGE), esta falta de concreción se percibe en la definición de los desarrollos tecnológicos que se vienen planteando. Así, parece que las funciones de sistemas de gestión de documentos de archivo se quieren cubrir mediante el sistema InSide pero, de momento -y como señalamos en la anterior entrada-, cuenta con unas funcionalidades y herramientas bastante limitadas (parece más un EDMS que un ERKS o EDRMS). Como sistema de archivo electrónico se viene trabajando en Archive, “una aplicación web de archivo definitivo”, aunque en algunas presentaciones que he podido ver parece que pretende funcionar también como sistema de gestión de documentos de archivo (lo cual no sería muy operativo en un sistema que pretende construirse conforme a OAIS).

Aún hay tiempo para alinear esfuerzos y establecer una hoja de ruta que nos lleve a buen puerto. Únicamente hace falta, como ya he dicho, un poco de respaldo político, planificación estratégica y enfoque integral de los proyectos.

 

Gestión de documentos y archivo electrónico único en la AGE: primeras impresiones

Aprovechando que la semana que viene tendrán lugar en Madrid una Jornada sobre interoperabilidad y archivo electrónico en el marco europeo y el Congreso Nacional de Innovación y Servicios Públicos (CNIS), en el que también se abordarán cuestiones relativas a los archivos y la gestión de documentos electrónicos, me gustaría plantear una breve reflexión sobre la manera en que se está trabajando en esta materia en la Administración General del Estado (en adelante AGE) y, especialmente, los problemas que más o menos se pueden detectar “desde fuera”.

Respaldo político, estrategia y planificación

El camino hacia una Administración que documente su actividad por medios exclusivamente electrónicos y mantenga dicho testimonio para sus usos presentes y futuros, a efectos de responsabilidad y memoria, en un Archivo Electrónico Único, se inició hace ya unos años con importantes pasos a nivel legislativo. Principalmente, a través de la normativa emanada de la Ley 11/2007 y, más recientemente, con la nueva ley de procedimiento administrativo. Sin embargo, este impulso legal no parece haber venido acompañado de un también imprescindible impulso político. Al menos, no con el ímpetu que creemos que merece la gestión y el tratamiento archivístico de los documentos electrónicos.

Los archivos no forman parte de la agenda política del Gobierno. No hay una “política archivística común” (aunque sí se han aprobado las políticas de gestión de documentos de dos departamentos ministeriales –Hacienda y Administraciones Públicas y Educación, Cultura y Deporte-), ni se cuenta con un programa estratégico que sirva para aglutinar y coordinar los distintos proyectos existentes (por ejemplo, no se aborda como plan específico en el marco de la Agenda Digital para España -aunque sí existe uno sobre implantación del expediente judicial electrónico-). Tampoco hay un único comité responsable de dirigir los esfuerzos de las distintas partes implicadas (quizás se podría articular a través del recientemente constituido Grupo de Trabajo para el Documento, Expediente y Archivo Electrónicos del Comité Sectorial de Administración Electrónica, en principio destinado a la cooperación entre administraciones).

A ello habría que añadir un mal que parece endémico en lo que a la gobernanza de los proyectos públicos se refiere: la información sobre los mismos suele ser escasa, y trasluce la impresión de no seguir una metodología de gestión para su diseño e implementación. Y, si lo hace, de que o bien no se documenta adecuadamente, o su documentación no se difunde de la forma más deseable (¿llegará a ingresar en su día en el Archivo Electrónico Único?). El elemento clave es la aparente ausencia de una definición clara de los proyectos, esto es, que los mismos partan del establecimiento y priorización de unos objetivos concretos, sobre la base de unas necesidades y unos recursos disponibles previamente identificados, lo cual hace muy difícil analizarlos y ponerlos en común.

Todo ello (carencia de impulso político, liderazgo, programa integral y adecuada definición de los proyectos) supone, en mi opinión, un lastre a la hora de avanzar en este camino. Y se encuentra detrás de otro eje de problemas: la falta de vocación integral de los proyectos.

Vocación integral de los proyectos

Los principales esfuerzos que está llevando a cabo la AGE en esta materia se están concentrando en el desarrollo de aplicaciones tecnológicas, fundamentalmente a través de dos proyectos:

  • Por un lado, el constituido por la Suite InSide, un conjunto de aplicaciones que se presenta como sistema para la gestión integral de documentos electrónicos pero que, por lo que desprende la lectura de la documentación disponible, está básicamente destinado a la creación de documentos y expedientes electrónicos conformes a los requisitos ENI (bien ex novo, bien desde algunas -pocas por el momento- aplicaciones, bien a partir de una digitalización) y su almacenamiento, sin incorporar otras funcionalidades y herramientas de gestión de documentos.
  • Por otro, mediante Archive, concebida como “una aplicación web de archivo definitivo” basada en el modelo OAIS, por lo que podemos deducir que estará enfocada a la conservación a largo plazo de los documentos (previamente calificados como de conservación permanente, se entiende), esto es, a la parte representada en color rojo en la parte derecha de la infografía que encabeza esta anotación. Aunque no está muy claro, habida cuenta de la información que aparece sobre la nueva versión que se acaba de difundir hoy mismo:

Archive proporciona las herramientas necesarias para la creación por parte de un super-administrador de un sistema de administración y gestión de Centros de Archivo multidepartamental, así como la integración en Archive de las correspondientes aplicaciones consumidoras y la gestión de los documentos y expedientes electrónicos remitidos por las mismas.

Como puede verse, estas soluciones cubren sólo parcialmente el ciclo de vida de los documentos electrónicos. No parece que se hayan abordado aún los requisitos y funciones de la gestión de documentos que deben de aplicarse en los entornos de creación y uso de los documentos, esto es, en los sistemas de tramitación (business systems, en azul en la imagen). Ni tampoco, cómo va a producirse la gestión de dichos documentos, los sistemas a los que habrán de incorporarse y en los que deberían ser gestionados y controlados con fiabilidad, integridad, conformidad con las normas legales y reglamentarias, exhaustividad y carácter sistemático (ISO 15489:2001), hasta su eliminación o transferencia al archivo definitivo.

En el mismo sentido, otro gran déficit de este proceso es la escasa atención que requiere la construcción de las principales herramientas sobre las que ha de pivotar el sistema: los calendarios de conservación y los cuadros de seguridad y acceso (ambos sobre la base de un cuadro de clasificación que deberá ser funcional). ¿Suponen estos procesos una prioridad en la planificación de los distintos departamentos?

Una problemática común con otras administraciones

Creemos que el éxito de este largo proceso, que no ha hecho sino dar sus primeros pasos, está condicionado a la subsanación de las carencias que pudieran existir en torno a los dos ejes que se acaban de señalar: contar con respaldo político, estrategia y planificación, por un lado; y unos proyectos orientados a abordar la cuestión de forma integral (tanto en lo referido al ciclo de vida de los documentos, como al englobe tanto de los aspectos tecnológicos como de los archivísticos).

Unas carencias que, por lo que parece, se repite en otras administraciones. Valga como muestra un extracto de las notas que Joan Carles Faus, encargado del archivo de Gandía, recogió al respecto de las conclusiones de la Jornada técnica de gestión documental que el pasado 16 de febrero reunió a los responsables técnicos de entidades públicas de las tres provincias valencianas, y que publica el blog eAdmin Journal:

  • La falta de estrategias claras y uniformes en gestión documental electrónica, provoca una deriva casi exclusivamente tecnológica en muchas entidades locales. […]
  • El 90% del éxito en la utilidad de una aplicación informática no está en la tecnología, sino en la toma de requisitos y en la cultura del cambio. La afirmación de que hay demasiada tecnología y poca organización, refleja ritmos bien diferentes entre el área TIC y las políticas de organización y gestión documental. Particularmente, la comunidad profesional archivística ha de ser consciente de su rol en la trinchera de la producción documental electrónica, y establecer líneas de intervención unívocas más allá de la custodia patrimonial, y el área jurídica organizativa no derivar la posibilidad de éxito únicamente a los recursos informáticos (hardware y software).
  • Las herramientas tic de gestión electrónica han de acompañarse y complementarse obligatoriamente con políticas y estrategias de gestión documental. La ausencia de este marco archivístico en las organizaciones genera la producción de “bolsas” de documentación digital sin contextualización en las funciones de las entidades, imposibilitando la aplicación del ciclo de vida y la preservación sostenible de las fuentes primarias de información. Paradójicamente, el acceso a la información pública podria truncarse precisamente en escenarios de producción electrónica exclusivamente bajo la óptica de aplicaciones informáticas.
  • Se deben planificar las acciones en el ámbito de la gestión de documentos / gobierno electrónico de manera secuencial y acumulativa, evitando en lo posible las acciones aisladas o faltas de planificación.[…]
  • La multidisciplinaridad de roles técnicos que tienen que vehicular y liderar la gestión documental electrónica es una evidencia, desde juristas, informáticos, responsables de innovación, modernización, gestión documental y archivo. Aun así, las Administraciones públicas no tienen actualmente una estructura de personal adecuado a las exigencias de este nuevo escenario exclusivamente electrónico. Hace falta la adecuación urgente de los roles, las responsabilidades, y la relación de puestos de trabajo para apoyar con garantías al nuevo paradigma de producción electrónica.

Esperemos que en las citas de la próxima semana se den a conocer mejoras en estos sentidos, que permitan seguir avanzado por el buen camino. Por la cuenta que nos trae.

Nota: la imagen de cabecera (“Information flow between live and archival systems”) ha sido extraída del documento Introduction to the Common Specification for Information Packages in the E-ARK project, uno de los entregables del proyecto E-Ark.